Schade
Uitgangspunt voor de regering is en blijft dat tabaksproducten een enorme volksgezondheidsschade (waaronder ten minste 24.000 doden per jaar) en hoge maatschappelijke kosten (circa ƒ 6,5 miljard per jaar) veroorzaken. Succesvolle preventie van roken levert dan ook een grote gezondheidswinst en veel maatschappelijk rendement op.
Roken is een verslaving. Elke dag vallen er meer dan 65 doden door het gebruik van tabaksproducten. Dat berokkent veel leed en veroorzaakt grote schade binnen de familie, in de naaste omgeving en voor de samenleving als geheel. Daarom wil de overheid het aanbod en de promotie van tabak, en daarmee de verspreiding van nicotineverslaving tegengaan.
Rookgewoonten
In vergelijking met andere Europese landen roken Nederlanders – na Duitsland en Denemarken – het meest. Dit geldt zowel voor mannen als vrouwen.
De hoogste percentages rokers zitten onder jongeren (ongeveer 50% rond 18 à 19 jaar) en jong volwassenen. In de lagere welstandsklassen en de grotere steden rookt men meer.
Het percentage jongeren dat rookt, blijft onrustbarend hoog. Dit zal leiden tot een volgende generatie verslaafde rokers.
Ziekte en sterfte
Van elke twee jongeren die gaat en blijft roken, zal er één aan de gevolgen van tabaksverslaving overlijden. Het attributieve risico van roken op hart- en vaatziekten is ongeveer 40%. Daarnaast komt circa 30% van alle kankergevallen door tabak. Bovendien veroorzaakt tabaksrook ademhalingsproblemen, zowel bij rokers als niet-rokers.
De jaarlijkse sterfte door de vier omvangrijkste, aan roken gerelateerde ziektes gaf in 1998 het volgende beeld te zien.
| Mannen | Vrouwen | |
| Longkanker | 6.823 (86%)* | 1.403 (68%) |
| Cara | 3.228 (72%) | 1.543 (62%) |
| Coronaire hartziekten (CHZ) | 3.890 (36%) | 2.125 (26%) |
| Beroerte (CVA) | 2.142 (45%) | 2.935 (40%) |
Totaal 24.089
* Als percentage van het totaal.
Roken is ook slecht voor de vruchtbaarheid en voor het nageslacht (vroeggeboorte, aangeboren afwijkingen en laag geboortegewicht). Daarnaast stellen rokende jonge ouders een nieuwe generatie bloot aan de risico’s van passief roken en bovendien geven zij zo ook het verkeerde voorbeeld aan hun opgroeiende kinderen.
Doel
De centrale doelstelling is een reductie van het percentage rokers. Die kan worden bereikt als minder jongeren beginnen met roken en meer rokers stoppen. Daarnaast blijft de bescherming van de niet-roker tegen tabaksrook van groot belang. In de rijksbegroting (VWS-beleidsagenda 2001) is opgenomen dat het percentage rokers van 34% (2000) naar 28% in 2004 moet. Dat vergt een grote inspanning op verschillende fronten tegelijkertijd. Het streven is uiteindelijk te komen tot een samenleving waarin niet-roken dé sociale norm is.
Beleidsinstrumentarium (*2)
Het samenhangende tabaksontmoedigingsbeleid bestaat uit de volgende zeven clusters van instrumenten.
1. Meer voorlichting en preventie
Dit instrument is gericht op de vraagzijde van de tabaksmarkt. Tabakspreventie begint met het voorkómen dat jongeren gaan roken. Daartoe is er op scholen voorlichting over de risico’s van tabak en voert de Stichting Volksgezondheid en Roken allerlei campagnes. Er is echter meer nodig.
Momenteel is een grootscheeps programma voor tabakspreventie, vooral onder jongeren (0-25 jaar), in voorbereiding. Deze aanpak past ook goed in het traject ter versterking van de ‘public health’. Voor deze marketing van het niet-roken is een langdurige en forse inzet nodig (zie financiering). Daarbij zullen jongeren vooralsnog de primaire doelgroep zijn.
Daarnaast is het van groot belang allerlei maatschappelijke sectoren (gemeenten, bedrijfsleven, gezondheidszorg, sport, onderwijs, welzijn en cultuur) te betrekken bij tabakspreventie. Hiervoor komen er op maat gesneden samenwerkingsprogramma’s.
2. Bevorderen van stoppen-met-roken (‘hulpverlening’)
Stoppen met roken levert directe gezondheidswinst op. Daarom is het zaak dat zo veel mogelijk rokers proberen om er gelijk mee te stoppen. Van de ene op de andere dag neemt dan het risico op een infarct, kanker of ademhalingsproblemen af. Daarom gaan we dan ook het stoppen met roken sterker bevorderen. Daarbij zullen we roken meer dan tot nu toe als een verslaving gaan benaderen. Complementair daaraan is het nodig om betere hulp te bieden aan de vele rokers die willen stoppen.
Een belangrijk initiatief in dit verband is het publiek-private samenwerkingsproject ter bevordering van het stoppen met roken. Daarbij werkt VWS samen met allerlei betrokken organisaties uit de gezondheidszorg. Een belangrijk product hiervan zijn transmurale richtlijnen voor de behandeling van tabaksafhankelijkheid.
Een landelijke introductie van de zogeheten minimale interventiestrategie (MIS) bij de huisartsen is eveneens een streven dat kan leiden tot veel meer rokers die gaan stoppen.
Stoppen met roken door zwangere vrouwen zal extra aandacht krijgen; hier snijdt het mes aan diverse kanten tegelijkertijd: gezond voor de vrouw zelf, geen schade voor de ontwikkeling van de ongeboren vrucht, minder passief roken en een lagere kans op wiegendood voor de zuigeling en een goed voorbeeld-functie voor het opgroeiende kind. Een gestructureerde stimulering van de MIS voor verloskundigen en het beter in gang zetten van andere effectieve stop-methoden bij zwangeren zijn hard nodig.
3. Striktere wet- en regelgeving
Dit instrument is in hoofdzaak gericht op de aanbodkant van de tabaksmarkt. Wetgeving is er om de promotie, het aanbod en het gebruik van tabaksproducten terug te dringen via regulering. Dat is hard nodig. Een verbod op reclame, geen sigaretten meer verkopen aan minderjarigen, bescherming tegen hinder en overlast van tabaksrook op het werk zijn maatregelen die er in het kader van de Tabakswet aankomen (zie ook de noot).
Meer rookverboden
Er zullen meer openbare gebouwen onder de werking van het rookverbod ingevolge het Beperkingenbesluit van de Tabakswet komen te vallen. Het openbaar vervoer kan helemaal rookvrij worden. Daarnaast komt er een plan van aanpak om de horecasector geleidelijk rookvrij te maken. Sportkantines (bescherming van kinderen), hotels (stankvrije kamers) en restaurants (hinder en overlast van tabaksrook tijdens het eten) vormen daarbij de eerst aangewezen branches om de bescherming van de niet-roker te optimaliseren.
Tabaksspeciaalzaken
Tabak is qua distributie het meest verspreide product in onze samenleving. Het is onwenselijk dat een zo schadelijk en verslavend product zo alom verkrijgbaar is. Richting kinderen en jongeren geeft dit ook een verkeerde boodschap en ongewilde productconfrontatie. Bovendien bemoeilijken de vele tabaksverkooppunten een adequate handhaving van de komende leeftijdsgrens van 18 jaar.
Tegen deze achtergrond is het nodig om de distributie van tabaksproducten te gaan kanaliseren. Tijdens de Kamerbehandeling van de vorige Tabaksnota is al een motie aangenomen die de regering verzoekt te komen met een plan van aanpak voor de terugdringing van de tabaksverkoop naar speciaalzaken. Op dit punt is er ook een amendement op het wijzigingsvoorstel Tabakswet ingediend. Er komt een plan van aanpak voor een gefaseerde beperking van de tabaksverkoop.
Productregulering
Een lager maximum voor het teergehalte, maximering van de nicotine- en koolmonoxydegehaltes, grotere, betere, duidelijker en meer waarschuwingen op de verpakking van tabaksproducten en openbaarmaking door de fabrikanten van de schadelijke stoffen en additieven in tabaksproducten zijn de belangrijkste komende maatregelen in het kader van de implementatie van een komende EU-richtlijn.
4. Breed draagvlak en adequate zelfregulering
Een breed maatschappelijk draagvlak is van belang voor een effectief tabaksontmoedigingsbeleid. Het heeft de voorkeur van de regering dat betrokken maatschappelijke organisaties en belanghebbende marktpartijen uit zichzelf het (eigen- en maatschappelijke) belang van tabakspreventie inzien en daartoe spontaan een inzet plegen.
VWS zal in de komende jaren meer samenwerking zoeken met diverse geledingen van de samenleving om aldus gezamenlijk op weg te gaan naar een rookvrije samenleving.
5. Het accijnsinstrument
Of een product (relatief en reëel) duur of goedkoop is, vormt een belangrijke factor voor de hoogte van het verbruik ervan. Dat is ook zo bij tabaksproducten, zij het dat het verslavingsaspect daar een dimensie aan toevoegt.
De fiscale en volksgezondheidsbelangen liggen bij de tabaksaccijns veelal in elkaars verlengde. Tengevolge van diverse, zij het beperkte accijnsverhogingen in het afgelopen decennium is de afzet van sigaretten en shag aanmerkelijk afgenomen en de accijnsopbrengst aanzienlijk toegenomen. Kortom, zoals in het verleden in binnen- en buitenland meermalen is gebleken, leidt een verhoging van de tabaksaccijns in het algemeen tot minder roken (goed voor de volksgezondheid), maar levert deze per saldo toch méér accijnsopbrengsten (gunstig voor de Staatskas) op.
Vanuit volksgezondheidsoptiek is de accijns op sigaretten en shag dan ook een belangrijk beleidsinstrument. Het kabinet inventariseert de mogelijkheden voor inzet van het accijnsinstrument bij tabaksontmoediging. Een hogere accijns op sigaretten en shag remt de consumptie, vooral onder jongeren met minder koopkracht dan volwassenen. Bij de maatvoering van zo’n accijnsverhoging speelt een inschatting van mogelijke grenseffecten en sigarettensmokkel ook een rol. Het kopen van shag bij onze zuiderburen of de aanschaf van sigaretten in het illegale circuit zou de effectiviteit (gezondheidswinst) van een tabaksaccijnsverhoging deels teniet kunnen doen. In de overwegingen zal mede worden betrokken de recentelijk door de Europese Commissie voorgestelde wijzigingen voor de minimumaccijnstarieven voor tabaksproducten.
6. Betere handhaving
Wet- en regelgeving staat of valt met adequate handhaving. Daar schort het nog wel eens aan bij de Tabakswet. Het is zaak hierin verbetering te brengen. Een eerste stap is de introductie van bestuurlijke boetes voor overtredingen van de Tabakswet (zie noot). In de tweede plaats kunnen telefonische informatielijnen voor het melden van overtredingen (leeftijdsgrens, reclameverbod etc.) en klachten (rookverboden openbare gebouwen, rookvrije werkplek) in samenwerking tussen de Stichting Volksgezondheid en Roken en de meldkamer van de Keuringsdienst van Waren een belangrijke rol spelen. Ten derde komt er juridisch onderzoek naar de opportuniteit van zogeheten ‘compliance checks’; dit is vooral relevant voor het naleven van de leeftijdsgrens.
De Keuringsdienst van Waren is belast met het toezicht op de naleving. In hun Meerjarenplanning zal de handhaving van de Tabakswet prioriteit krijgen. Dat laat onverlet dat er bij deze dienst tevens meer capaciteit nodig is om goed toezicht op de wettelijke bepalingen te houden. Het is de bedoeling daarin te voorzien.
Daarnaast rijst de vraag of ook niet andere belangrijke rijksinspecties de bevoegdheid moeten krijgen om toezicht te houden op specifieke onderdelen van de Tabakswet. De gedachten gaan daarbij primair uit naar de Inspectie Gezondheidszorg (rookvrije ziekenhuizen), de Onderwijsinspectie (rookvrije scholen) en de Arbeidsinspectie (rookvrije werkplek).
Overigens zal de inwerkingtreding van de nieuwe Tabakswet vergezeld gaan van een informatiecampagne, vooral richting niet-rokers (rookverboden), verkooppunten (reclamebeperking, leeftijdsgrens en bestuurlijke boetes) en het bedrijfsleven (rookvrije werkplek).
7. Nieuwe internationale initiatieven (EU-richtlijnen, WHO-Tabaksverdrag)
Thans zijn er EU-richtlijnen voor de etikettering van tabaksproducten en de maximering van het teergehalte in sigaretten. Binnenkort zal hiervoor een nieuwe en aanzienlijk scherpere productreguleringsrichtlijn in de plaats komen (zie hiervoor bij productregulering). Daarnaast zal de Europese Commissie met een voorstel voor een reclamerichtlijn komen dat rekening houdt met de nietigverklaring van de eerdere reclamerichtlijn door het EU-Hof van Justitie. In de loop der jaren wint de EU aan betekenis bij het verder vorm geven aan tabakspreventie in het kader van de harmonisatie van de interne markt.
De Wereldgezondheidsorganisatie heeft een paar jaar geleden het ambitieuze Tobacco Free Initiative gestart. Een belangrijke component daarbinnen is het traject richting een mondiaal Tabaksverdrag (Framework Convention on Tobacco Control) ter regulering van tabaksproducten.
Nederland verwelkomt EU-initiatieven ter regulering van tabaksproducten en is tevens een warm voorstander van een mondiaal Tabaksverdrag onder de vlag van de WHO.
Onderzoek en evaluatie
Een goed inzicht in de ontwikkeling van de rookgewoonten in de tijd, solide informatie over de ziekte, sterfte en schade door roken, gegevens over de effectiviteit van preventiecampagnes, de beste stoppen met roken-methodieken, de impact en evaluatie van diverse (wettelijke) maatregelen, productregulering en accijnsheffing; dat zijn allemaal zaken waarvoor veelvuldig, gedegen en continu onderzoek nodig is. Daartoe is een onderzoeks- en monitoringprogramma in voorbereiding.
Financiering
Het beschikbare budget voor het tabaksontmoedigingsbeleid is thans beperkt: circa ƒ 4 mln. op de VWS-begroting en jaarlijks ƒ 3 mln. campagnebudget vanuit Zorgonderzoek Nederland voor de STIVORO. Ten einde écht werk te maken van tabakspreventie is een investeringsimpuls geboden. De volgende initiatieven behoeven het meeste budget en bieden ook een rendabel perspectief.
- Preventiecampagne richting jongeren.
- Stoppen-met-roken: project publiek-private samenwerking en landelijke introductie van de minimale interventiestrategie bij huisartsen.
- Onderzoeksprogramma ter monitoring en evaluatie van de inzet van diverse beleidsinstrumenten.
- Handhavingscapaciteit bij de Keuringsdienst van Waren.
Planning uitvoering
Ervan uitgaande dat deze Tabaksnota komend najaar door de Tweede Kamer wordt behandeld, kan de uitvoering ervan eind 2001 – begin 2002 aanvangen. Het is de bedoeling alle voornemens zo spoedig als mogelijk in gang te zetten. Bepaalde initiatieven zijn structureel, andere projecten zullen na een paar jaar aflopen.
(*1) Uitgangspunt voor de nieuwe beleidsnota over tabakspreventie is dat het voorstel van wet tot wijziging van de Tabakswet, dat aanhangig is bij de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 1998 – 1999, 26 472, nrs. 1 – 6), en de daarop binnenkort in te dienen nota’s van wijziging inzake beperking van reclame en sponsoring voor tabaksproducten en inzake het recht op een rookvrije werkplek, integraal wordt aangenomen door de beide Kamers der Staten-Generaal en vóór 2002 kracht van wet heeft en in werking kan treden. Inmiddels staat dit voorstel op de lijst van spoedeisende wetsvoorstellen. Naar verwachting zal de Tweede Kamer het wetsvoorstel binnenkort gaan behandelen. De voornaamste wettelijke maatregelen zijn: vergaande beperking tabakspromotie, rookverboden in meer openbare gebouwen, recht op een rookvrije werkplek, minder verkooppunten, een leeftijdsgrens van 18 jaar voor de tabaksverkoop, een verbod op automaten en de invoering van bestuurlijke boetes voor overtredingen van de Tabakswet.
(*2) Er bestaat nog geen volledige interdepartementale overeenstemming over alle beleidsvoornemens in het kader van de nieuwe Tabaksnota.
